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獨家解讀 | 《文化產業促進法》3屆班子10年接力5年起草

獨家解讀 | 《文化產業促進法》3屆班子10年接力5年起草

分類:
政策法規
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2019/07/08 14:57
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【摘要】:
好事多磨,近日,文化和旅游部發布《文化產業促進法(草案征求意見稿)》(點我查看全文),公開向社會各界征求意見。此舉,意味著歷經10年不懈努力的這部被譽為我國首部“文化法”立法工作取得實質性進展,距離正式出臺的時間越來越近。那么,文化產業促進法有哪些重要內容?有什么亮點?對未來文化產業發展起來怎樣的推動作用?一起來看看文化產業評論的獨家解讀~?作者|王軍來源|文化產業評論?6月26日,在十三屆全國人

好事多磨,近日,文化和旅游部發布《文化產業促進法(草案征求意見稿)》(點我查看全文),公開向社會各界征求意見。此舉,意味著歷經10年不懈努力的這部被譽為我國首部“文化法”立法工作取得實質性進展,距離正式出臺的時間越來越近。那么,文化產業促進法有哪些重要內容?有什么亮點?對未來文化產業發展起來怎樣的推動作用?一起來看看文化產業評論的獨家解讀~

 

作者 | 王軍

來源 | 文化產業評論

 

6月26日,在十三屆全國人大常委會第十一次會議上,文旅部雒樹剛部長作國務院關于文化產業發展工作情況的報告時指出,2015年以來,文化和旅游部牽頭開展文化產業促進法起草工作,已經形成了各方基本認可、比較成熟的草案,爭取盡快按程序提請全國人大常委會審議。6月28日,文旅部發布《文化產業促進法(草案征求意見稿)》,公開向社會征求意見。這意味著,此法距離正式出臺的時間越來越近。

 

10年接力,5年起草,終見曙光

 

早在2010年,于十一屆全國人大常委會第十四次會議上,時任文化部部長的蔡武作國務院關于文化產業發展工作情況的報告時就提出,要加快文化產業立法進程,著手起草文化產業促進法,推動盡快出臺電影產業促進法,為文化產業發展提供法制保障。

 

此后,文化各級主管部門根據產業實際發展的需要,先后出臺了《關于深入推進文化金融合作的意見》《推動特色文化產業發展的指導意見》《關于支持小微文化企業發展的實施意見》等政策,初步形成了法律、行政法規和部門規章相互銜接、相互配套的文化法律體系框架。

 

2014年10月,十八屆四中全會召開。會上通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》,再次出現《文化產業促進法》的身影。隨后,《文化產業促進法》在公眾視野中出現的頻率開始高了起來。

 

2015年2月,全國人大教育科學文化衛生委員會透露,目前,文化部正在進行文化產業促進法的立法前期準備工作,擬圍繞關系我國文化產業發展的關鍵性、基礎性、長期性的重大問題展開。

 

2015年5月20日,在全國文化法治工作會議上,原文化部部長雒樹剛表示,制定《文化產業促進法》已列入十二屆全國人大常委會立法規劃,并建立由文化部牽頭,中宣部、全國人大教科文衛委員會、國家新聞出版廣電總局等部門參與的立法工作機制。2015年9月6日,文化部牽頭在京召開文化產業促進法起草工作會,正式啟動起草工作。

 

2016年4月13日,中國政府網公布了國務院2016年立法工作計劃,在預備項目中,包括文化產業促進法、著作權法(修訂)、全民閱讀促進條例、電影管理條例(修訂)、未成年人網絡保護條例等5部行政法規。

 

2018年9月7日,十三屆全國人大常委會立法規劃公布,包括三類共計116件立法項目,其中《文化產業促進法》列入“第一類項目:條件比較成熟、任期內擬提請審議。至此,《文化產業促進法》立法正式進入全國人大立法“名單”。

 

文化產業評論(ID:whcypl)了解到,根據我國立法法和有關法律的規定,全國人大及其常委會制定法律的基本程序,包括法律案的提出、法律草案的形成、法律案的審議、法律案的表決、法律的公布五個階段。

 

從目前進度看,已經進入了第二階段征求意見環節,有望下半年形成送審稿,交國務院法制辦審查修改后,報國務院常務會議討論形成正式的法律案,才能進入第三階段,提請全國人大常委會審議。全國人大常委會審議法律案一般實行三審制,即一個法律案一般應當經過三次常委會會議審議后,才能交付表決。且每次審議后都要公開征求一次意見,一般時間為一個月。

 

6月27日下午,十三屆全國人大常委會第十一次會議分組審議國務院關于文化產業發展工作情況的報告時,多位常委會組成人員建議國務院有關部門以這次監督工作為契機,抓緊工作,加快步伐,在確保立法質量的前提下,早日將文化產業促進法草案提請人大常委會審議。

 鑒于全國人大常委會立法程序、當前《文化產業促進法》立法進度和社會各界的關注度,如果國務院可在年底前或明年初向人大常委會提請審議的話,《文化產業促進法》最快有望2021年前正式公布實施。

 

聚焦“兩個核心”,扭住“三大環節”, 豐腴兩大翅膀

 

文旅部發布的《文化產業促進法(草案征求意見稿)》,一共9章75條,聚焦了“促進什么”“怎么促進”兩個核心問題,圍繞促進文化產業發展的關鍵環節和核心要素,確定在創作生產、文化企業、文化市場3個環節發力,在人才、科技、金融財稅等方面予以扶持保障,營造有利于文化產業發展的法治環境。

 

草案在宏觀上,明確了文化產業的范圍、我國文化產業發展的方針、各部門在推動文化產業發展中的職責、行業組織建設、融合發展等;在微觀上,從創作生產、文化企業、文化市場、人才保障、科技支撐、金融財稅扶持、法律責任等方面進行了具體細化。具體分析,主要有以下幾個特點和亮點。

 

一是聚焦“兩個核心”。 文化促進法草案第一章“總則”,系統回答了“促進什么”“怎么促進”兩個核心問題。即文化內容的創作與傳播的目的和方向,通過文化創新(文化創意)促進文化產業健康持續發展,滿足人民向往美好生活的精神文化需求。前者是內容,后者是手段,兩者便形成了“文化供給的核心”。

 

從總則具體條款內容表述可以發現,這“兩個核心”既是立法目的,也是堅持社會效益優先、社會效益與經濟效益相統一的發展方針。進一步校正了“發展文化產業為什么?”“發展文化產業靠什么?”等認知上的偏差。

 

二是扭住“三大環節”。從文化產業的產業鏈條來看,文化產品的傳播流通、消費始終脫離不了“開創作生產、文化企業和文化市場”這三大關鍵環節,這也是構建現代化文化市場體系不可或缺的重要三大要素。

 

文化產業是內容產業。文化促進法草案第二章就文化創作生產,從創作原則到學術體系建設,從創新手段到質量管理,用了15項具體條款進行了系統明確和規范,彰顯了創作生產堅持以人民為中心,堅持內容為王、質量第一的工匠精神。

 

政府引導、市場主導、企業主體,是推動文化產業高質量發展的必然路徑,鼓勵公民、法人和非法人組織依法設立文化企業,尊重各類文化企業的市場主體地位和自主經營權,保障其合法權益,是營造公平競爭的發展環境的必然要求。

 

草案第三章共9項條款,從文化企業的社會責任、國企國資發展方向和資產管理到參與公共服務等方面,明確了文化企業公益性職責;從尊重企業主體地位、行政許可到用地支持及服務保障,強化了地方政府的引導責任和扶持重點,進一步增強了文化企業發展的信心。如,縣級以上人民政府應當根據文化產業發展需要,將文化產業用地納入國土空間規劃,有效保障文化產業設施、項目用地需求。

 

構建統一開放、競爭有序、誠信守法、監管有力的現代文化市場體系,是文化促進法草案征求意見稿中的一大亮點。如,“國家鼓勵征信機構、信用評級機構等發展針對文化企業的信用產品和服務,鼓勵開展第三方信用評價業務”。此舉,將進一步提升誠信體系建設的公平度。

 

針對當前文化市場存在的地區分割、行業壁壘、不正當競爭以及擾亂市場行為,草案第四章從培育和發展各類文化產品和要素市場、加強價格管理、拓展中介服務、維護文化市場秩序、建立文化市場誠信體系等方面進行了較全面的依法規范,將助力文化市場的管理走上法治軌道。

 

三是豐腴“兩大翅膀”。我國文化產業發展到今天,經歷了從無到有、從弱變強的嬗變,始終離不開科技支撐和金融財稅扶持。這兩者堪稱是推動我國文化產業發展的“兩大翅膀”,缺一不可,去一則失衡。

 

近年來,文化創意與科技創新產生的“化學反應”,不僅帶來文化領域的新變化,更為我國文化產業注入新動能。草案征求意見稿第六章,從文化科技融合、資源數字化開發、文化新業態培育、傳統產業改造等8個方面進行了系統梳理,并內容制作、傳輸和使用的相關設備、軟件和系統的研發納入文化裝備制造業給予政策支持,充分體現了國家層面對發展文化科技創新戰略的高度重視。

 

同時,在金融財稅扶持方面更是全面釋放政策紅利。征求意見稿指出,國家建立健全多層次、多元化、多渠道的文化產業金融服務體系,完善金融支持文化產業發展的相關機制,推動文化資源與金融資本有效對接。

 

從本章(七章)金融財稅扶持的8個方面內容看,既有國家層面鼓勵的間接融資,也有利用多層次資本市場直接融資;既有對政府統籌安排財政資金對文化產業的支持,還有國家依據稅法規定實行促進文化產業發展的稅收優惠政策。每一條都是實在管用的政策紅利,必將為文化企業發展注入騰飛的力量。

 

文化產業評論(ID:whcypl)注意到,征求意見稿,還將培養和扶持內容創作生產專門人才,投資運營、企業管理、融合發展、網絡信息服務等方面創新型技術人才、緊缺專門人才納入了人才計劃,并明確教育主管部門和人力資源社會保障主管部門應當積極推動文化產業及相關學科專業建設,支持有條件的院校開設與文化產業相關的專業和課程,培養適應文化產業發展需要的人才。進一步確立了文化產業人才這個根本。

 

五種瀆職責任,九種市場情形,面臨“雙重挑戰”

 

說一千道一萬,法不長牙人不怕。草案征求意見稿最大的看點,莫過于第八章《法律責任》中的六大條款。盡管作為我國首部文化產業行政法,不像民法或刑法對違法行為代價大,但卻同樣會給地方政府和文化企業帶來雙重挑戰。

 

先看看地方政府和行政機關失職、瀆職責任。征求意見稿第六十八條【失職責任】指出,縣級以上地方人民政府及縣級以上有關部門應當切實履行引導文化產業發展的責任,把牢內容導向和經營方向。未履行本法規定職責的,由其上級機關或監察機關責令限期改正;情節嚴重的,對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。

 

第六十九條 【瀆職責任】指出,違反本法規定,地方各級人民政府和縣級以上有關部門,有下列五種行為之一的,由其上級機關或者監察機關責令限期改正;情節嚴重的,對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分;構成犯罪的,依法追究刑事責任。

 

瀆職追責的五種行為:

1.侵占、挪用、截留、克扣支持文化產業發展相關財政資金、基金的;

2.利用職務便利收受他人財物或者其他好處的;

3.違反相關法律、行政法規進行審批活動的;

4.干擾文化企業正常經營活動的;

5.其他濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的情形。

 

以上五種行為無疑是對當前一些地方政府和行政主管部門不作為或亂作為的一個有力的回擊,為文化企業或法人對失責瀆職部門,依法提起行政訴訟提供了法律依據。

 

再看看市場主體責任追究情形。征求意見稿第七十條【市場主體責任追究】指出,公民、法人和非法人組織違反本法規定,有下列行為之一的,由縣級以上有關主管部門依據各自職責予以警告、沒收違法所得;違法所得五萬元以下的,并處違法所得五倍以下的罰款;違法所得五萬元以上的,并處五倍以上十倍以下的罰款;情節嚴重的,責令停產停業、暫扣或吊銷許可證或營業執照;構成犯罪的,依法追究刑事責任。

 

市場主體責任追究的九種情形:

1.生產、提供含有法律、行政法規明確禁止內容或嚴重違背公序良俗內容的文化產品和服務的;

2.非法傳播文化產品和提供文化服務的;

3.違反有關規定,擅自從事文化產業活動的;

4.違反有關規定,擾亂文化市場秩序的;

5.偽造、變造或非法出租、出借、買賣相關許可證、批準或者證明文件,或者以其他形式非法轉讓本法規定的許可證、批準或者證明文件的;

6.騙取國家文化產業優惠政策支持的;

7.在提供文化產品和服務過程中欺騙消費者、從事虛假交易、虛報瞞報銷售收入、虛構市場評價信息的;

8.侵犯他人知識產權等合法權益的;

9.其他違反法律、行政法規行為的。

 

由此可見,在未來的市場競爭中,企業或法人必須依法履行各項市場主體責任和依法納稅外,還有一項稱之為“文化稅”的社會責任。否則,除了承受高額的違法成本外(違法所得五萬元以上的,并處五倍以上十倍以下的罰款),文化產品和服務的主創人員因犯罪受到刑事處罰,造成惡劣社會影響的,還將面臨“限制相關文化產品和服務在一定期限內進入傳播領域”的禁令。

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